memerlukan tidak tidur semalaman semata-mata karena atas perintah “boss”nya dia harus menulis secara mendadak suatu makalah sepanjang 15 halaman untuk mencari berbagai alasan guna membantah pernyataan saya tersebut di atas pada siang hari sebelumnya
MASALAH AGRARIA: MASALAH PENGHIDUPAN DAN KEDAULATAN BANGSA1)
Oleh:
Gunawan Wiradi
PENGANTAR
(1) Sebenarnya adalah wajar, bahkan sudah seharusnya bahwa IPB sebagai
lembaga pendidikan tinggi di bidang pertanian (dalam arti luas), perlu
menaruh perhatian pada masalah agraria, baik agraria dalam arti sempit,
yaitu tanah, maupun dalam artinya yang luas (bumi, air, dan kekayaan alam
yang terkandung di dalamnya). Memang, pada umumnya, jika kita berbicara
mengenai agraria, yang diacu adalah tanah, karena tanah (dan air)
merupakan inti sumber-sumber agraria. Semua yang lain, langsung atau tak
langsung, terwadahi oleh tanah dan air.
(2) Sayangnya, selama 30 tahun hampir semua Universitas dan Perguruan
Tinggi di Indonesia, termasuk IPB, seolah-olah menjadi terasing dari
permasalahan agraria. Sebagai akibat kebijakan politik-ekonomi Orde Baru,
sengaja atau tak sengaja, mata kuliah agraria terhapus dari kurikulum.
Dalam masyarakat luas pun, selama masa Orde Baru itu, berbicara
mengenai masalah tanah seolah-olah ditabukan. Tidak mengherankan
bahwa setelah masa Orde Baru lewat, dan banyak orang ingin mengangkat
kembali isyu agraria, ternyata tidak banyak orang yang memahami benar
permasalahannya. Bahkan diantara elite nasional dan intelektual pun
pemahamannya terkesan kurang memadai.
(3) Selama lima tahun terakhir ini, sebenarnya sudah mulai bermunculan
tulisan-tulisan mengenai masalah agraria, baik yang berupa buku, tulisan
1 Bahan Ceramah. Disampaikan dalam acara “Studium-Generale”, Jurusan Sosek, Fakultas Pertanian IPB,
tanggal 17 Mei, 2004
“Het vreugde ligt niet op de
paddi, maar op de paddi die
men zelf plant ….. op zijn
eigen grond”
MULTATULI
2
dalam jurnal, ataupun makalah-makalah dalam berbagai pertemuan (antara
lain buku-buku terbitan KPA Bandung, terbitan Insist Press Yogyakarta,
terbitan Akatiga Bandung, dll; termasuk berbagai tulisan saya sendiri).Bagi
mereka yang sudah membaca berbagai publikasi tersebut, uraian berikut ini
bukanlah barang baru, karena walaupun memang tidak akan mengulangulang
hal-hal yang sudah sering dibahas, namun isinya hanyalah
menegaskan kembali hal-hal yang dianggap penting.
(4) Sudah sering saya kemukakan dalam berbagai kesempatan bahwa “potret”
sebuah masyarakat pada hakekatnya merupakan produk dari bekerjanya
empat faktor yang saling berinteraksi, yaitu: (a) dinamika internal; (b)
kebijakan-kebijakan pemerintah; (c) intervensi asing; dan (d) warisan
sejarah, atau keterkaitan historis. Pada umumnya, terutama para analisis
kita sendiri, cenderung hanya terpukau pada mengkotak-katik satu poros
yaitu faktor (a) dan faktor (b). Orang cenderung mengabaikan faktor
intervensi asing, dan cenderung meninggalkan sejarah.
(5) Masalah agraria, sepanjang jaman, pada hakekatnya adalah masalah politik
(Lihat, Christodoulu, 1990; juga Moch, Tauchid, 1952). Siapa menguasai
tanah, ia menguasai pangan, atau, ia menguasai sarana-sarana kehidupan!.
Siapa menguasai sarana kehidupan, ia menguasai manusia ! Tanpa
memahami hal ini, orang akan terjebak ke dalam masalah-masalah parsial,
teknis-administratif, legalistik, tidak sosiologis, a’politis dan a’historis.
Akibatnya, seringkali terjadi proses-proses yang hasilnya justru tidak
diinginkannya sendiri.
(6) Celakanya, banyak diantara intelektual kita yang begitu takut mendengar
istilah “politik” (terutama di masa Orde Baru). Begitu takutnya sehingga
pernah terjadi pada suatu seminar, seorang petinggi agraria terpaksa
memerlukan tidak tidur semalaman semata-mata karena atas perintah
“boss”nya dia harus menulis secara mendadak suatu makalah sepanjang 15
halaman untuk mencari berbagai alasan guna membantah pernyataan saya
tersebut di atas pada siang hari sebelumnya
3
(7) Masalah agraria memang sangat kompleks dan rumit, terutama dalam
konteks Indonesia masa kini. Untuk memahami secara lebih baik, tidak bisa
tidak orang perlu memahami sejarah, baik sejarah Indonesia maupun dunia.
Jika toh tidak ingin melacak jauh ke belakang ke ribuan tahun yang lalu,
paling tidak orang perlu memahami sejak Perang Dunia II. Sejarah Piagam
Atlantik, sejarah pendudukan Jepang di Indonesia, sejarah perjanjian
Konperensi Meja Bundar (KMB), dan lain-lain kejadian yang langsung
ataupun tak langsung berkaitan dengan masalah tanah, perlu dipahami.
Sebab, masalah agraria mencakup tiga aspek terpenting yaitu, politik, sosial,
dan ekonomi.
Demikian, dengan pengantar tersebut di atas, uraian berikut ini bukanlah
dimaksud untuk menjelaskan semuanya itu, melainkan bahwa hal-hal tersebut
sekedar merupakan peringatan, dan dianggap sebagai “pintu-masuk” ke dalam
pembahasan beberapa isyu agraria berikut ini.
I. GERAKAN PEMBARUAN AGRARIA SEBELUM ORDE BARU2)
(1) Cita-cita para pendiri Republik kita ini, cita-cita perjuangan kemerdekaan
Indonesia, cita-cita Revolusi Indonesia, adalah:
“mengubah susunan masyarakat, yaitu dari struktur masyarakat
warisan stelsel feodalisme dan kolonialisme, menjadi suatu susunan
masyarakat yang lebih merata, demokratis, adil dan sejahtera”.
Itulah cita-citanya ! Jadi, bukan sekedar kemerdekaan politik dalam arti
mempunyai pemerintahan bangsa sendiri. Sebab, walaupun punya
pemerintahan oleh bangsa sendiri tapi jika ternyata justru menindas
rakyatnya sendiri, apa gunanya? Memang, tanpa kemerdekaan politik lebih
dulu, secara teori, kita akan sulit untuk mengubah susunan masyarakat itu.
Jadi, memperjuangkan kemerdekaan memang keharusan, tapi barulah
“sasaran-antara”, atau menurut kata-kata Bung Karno, kemerdekaan adalah
sekedar “jembatan-emas”, dan di seberang jembatan itulah kita berusaha
2 Dengan sedikit diubah, bagian ini diambil dari makalah GWR “Land Reform di Indonesia”, dalam
“Lokakarya Latihan Pendataan Obyek dan Suyek Land Reform”, diselenggarakan oleh Bina Desa di
Cipayung Bogor, 6 Mei 2004.
4
membangun masyarakat baru yang bebas dari “penindasan manusia oleh
manusia”. Itulah sebabnya, walaupun sudah merdeka, Bung Karno
mengatakan bahwa “revolusi belum selesai”!, karena, kita belum berhasil
mengubah susunan masyarakat. Bahkan selama Orde Baru ciri penindasan
itu semakin nyata, melebihi di jaman kolonial.
(2) Bagi Indonesia, yang masyarakatnya berciri agraris, maka untuk mencapai
cita-cita tersebut di atas, caranya adalah dengan melakukan perombakan
(penataan kembali) susunan pemilikan, penguasaan dan penggunaan
sumber-sumber agraria khususnya tanah, agar lebih adil dan merata, demi
kepentingan rakyat kecil pada umumnya. (Inilah “landreform”). Program
perombakan ini, disertai dengan program-program penunjangnya – seperti
pendidikan, perkreditan, pemasaran, dan lain-lain – disebut dalam bahasa
Spanyol, Reforma Agraria (RA).
(3) Sudah sejak awal, yaitu segera setelah Proklamasi Kemerdekaan 1945,
para pemimpin mulai mengupayakan untuk melakukan RA dengan cara
merumuskan Undang-Undang Agraria baru, mengganti UU-Agraria Kolonial
1870. Namun upaya itu terpaksa mengalami proses panjang selama 12
tahun sebelum akhirnya lahir UU No.5/1960 (yang lebih dikenal sebagai
UUPA-1960). Proses panjang ini disebabkan oleh beberapa hal:
(a) Periode 1945-1950 adalah masa revolusi fisik. Perang dan damai silih
berganti, sehingga kerja panitia penyusun Undang-Undang menjadi
tersendat-sendat.
(b) Periode 1950-1960, sekalipun relatif adalah masa damai, namun
gejolak politik masih juga silih berganti, sehingga kabinet jatuh bangun.
Panitia Agraria pun menjadi berganti-ganti (Panitia Agraria Yogya 1948;
Panitia Agraria Jakarta 1952; Panitia Suwahyo 1956; Panitia Sunaryo
1958; dan Rancangan Sadjarwo 1960).
(c) Partai-partai besar dalam DPR berbeda-beda pandangannya mengenai
agraria, sehingga titik temu atau kompromi sulit dicapai.
(4) Kondisi tersebut jauh hari sudah diantisipasi oleh para pemimpin RI. Karena
itu, maka masalah agraria tidak ditangani secara gegabah, melainkan
5
sangat serius dan hati-hati. Ada dua hal yang dianggap sebagai masalah
mendasar, yaitu soal keuangan dan soal agraria. Itulah sebabnya, dalam
sejarah RI, hanya dua hal itulah yang penyusunan “Undang-Undang
Pokok”nya tidak ditangani oleh Komisi ataupun Pansus DPR, melainkan
oleh “Panitia Negara”.
(5) Sekalipun pimpinan panitia tersebut berganti-ganti seiring dengan jatuhbangunnya
kabinet, namun pakar-pakar yang menjadi anggotanya tetap
sama. Mereka inilah yang secara terus-menerus mengembangkan
pemikiran. Singkatnya, lahirnya UUPA-1960 bukanlah sembarangan,
melainkan melalui perdebatan panjang (Tidak seperti berbagai UU di masa
Orde Baru yang disusun melalui sistem “proyek”, sekali jadi).
(6) Mengingat bahwa masalah agraria adalah masalah yang rumit tapi
mendasar, maka meskipun UUPA baru tersusun tahun 1960, namun sejak
awal kemerdekaan, pemerintah RI sudah melakukan langkah-langkah
pendahuluan, yaitu sekaligus sebagai langkah percobaan, dalam skala kecil.
Tindakan ini, tanpa mengalami banyak kesulitan, memperoleh persetujuan
badan legislatif, karena mereka yang mempunyai vested interest dalam
susunan yang lama tidak mendapatkan dukungan dari partai politik besar
yang mana pun (Lihat, Selo Soemardjan, 1962).
(7) Ada empat langkah pendahuluan yang dapat disebut di sini, yaitu: (Cf. Selo
Soemardjan, 1962. Ibid)
(a) Tahun 1946 (jadi belum ada setahun Indonesia merdeka):
menghapuskan lembaga “desa perdikan”, yaitu menghapuskan hak-hak
istimewa yang sampai saat itu dimiliki oleh penguasa desa perdikan
beserta keluarganya secara turun-temurun. Melalui UU no.13/1946,
setengah dari tanah mereka yang relatif luas-luas, didistribusikan
kepada para penggarap, petani kecil, dan buruh tani. Ganti rugi
diberikan dalam bentuk uang bulanan (Inilah landreform terbatas, skala
kecil, khususnya di daerah Banyumas, Jawa Tengah).
(b) Tahun 1948: ditetapkannya Undang-Undang Darurat no.13/1948, yang
menetapkan bahwa semua tanah yang sebelumnya dikuasai oleh kira6
kira 40 perusahaan gula Belanda di Kesultanan Yogyakarta dan
Surakarta, disediakan untuk petani Indonesia. Hal ini mengakhiri
persaingan mengenai penguasaan tanah dan air, yang tak seimbang
antara perusahaan gula yang besar dan kuat dan petani yang tak
terorganisir.
(c) Tahun 1958. Sebenarnya, sejak tahun 1945 pemerintah RI sudah
berusaha untuk membeli kembali tanah-tanah partikelir yang sampai
saat itu dikuasai oleh tuan-tuan tanah bangsa asing. Namun proses
negosiasinya jalannya sangat lamban. Karena itu, maka ditetapkanlah
UU no.1/1958, yang menghapuskan semua tanah-tanah partikelir.
Semua hak-hak istimewa yang sebelumnya dipegang oleh tuan-tuan
tanah diambil alih oleh pemerintah. Proses likwidasi ini selesai sekitar
tahun 1962.
(d) Tahun 1960. Sekitar setengah tahun sebelum ditetapkannya UUPA (24
September 1960), telah ditetapkan lebih dulu Undng-Undang Perjanjian
Bagi Hasil (UUPBH), yaitu UU no.2/1960. Isi UUPBH ini mengandung
tiga esensi, yaitu:
“Security of tenancy”. Ini tercermin dalam Pasal 4 dan 5.
Demokratisasi. Tercermin dalam Pasal 7.
Akomodasi dan pengakuan terhadap ketentuan adat (Pasal 7,
ayat 1).
Demikianlah beberapa langkah pendahuluan. Ada yang berpendapat bahwa
UUPBH itu bukan lagi langkah pendahuluan, karena sudah diberlakukan
langsung secara nasional. UUPBH adalah “reform” dalam hal penyakapan
(tenancy reform).
(8) Apa yang dikenal sebagai UUPA/1960, judul aslinya adalah UU no.5/ 1960
tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Jadi, isinya baru berupa
prinsip-prinsip dasar. Karena itu, berbagai ketentuan di dalamnya sedianya
akan dijabarkan lebih lanjut dalam berbagai undang-undang khusus. Salah
satu penjabaran itu adalah UU no.56/1960 (yang semula berupa PP
pengganti UU), tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, yang kemudian
7
secara salah kaprah dikenal sebagai UU Landreform. Atas dasar
pertimbangan kondisi saat itu, masalah pertanian rakyat inilah yang
diprioritaskan. Tanah-tanah yang melebihi batas maksimum diambil (dengan
ganti rugi) oleh pemerintah, lalu didistribusikan kepada rakyat (penggarap,
tunakisma). Prinsip-prinsip dasar yang lain belum sempat tergarap, keburu
pemerintahan lama digulingkan oleh Orde Baru. Gerakan landreform lalu
lenyap dari peredaran, bahkan ditabukan.
(9) Pelaksanaan landreform tersebut mulai dilancarkan oleh pemerintah sejak
24 September 1961, dengan pertama-tama membentuk panitia-panitia di
ketiga tingkat daerah otonom untuk melakukan pendaftaran milik tanah yang
melebihi maksimum, serta tanah-tanah guntai (absentee). Langkah ini saat
itu baru meliputi pulau Jawa, Bali, Sulawesi dan Kepulauan Nusa Tenggara.
Secara keseluruhan di daerah tersebut, terdapat sekitar 27.000 pemilik
sawah yang miliknya melebihi batas maksimum. Jumlah luas kelebihan itu
semuanya ada sekitar satu juta hektar, yang kemudian akan didistribusikan
kepada rakyat tani kecil yang membutuhkannya. Bagaimana proses
selanjutnya tidak begitu mudah untuk menggambarkannya, karena data
yang akurat sukar diperoleh. Dengan berkuasanya Orde Baru, fungsi
instansi agraria dijungkir balikkan, sehingga pendataannya terbengkalai dan
data yang ada tentang gerakan landreform menjadi kurang bisa dipercaya.
(10) Karena persepsi (keliru) masyarakat adalah bahwa landreform adalah
sekedar mendistribusikan tanah, dan kemudian timbul pertanyaan, tanah
siapa dan tanah apa yang dibagi-bagi, maka lantas timbul istilah “tanah
obyek landreform”. Sebenarnya, dalam artinya yang benar, “obyek reform”
ya semuanya (termasuk tanah hutan, tanah perkebunan, dll). Semua itu
ditata-ulang peruntukannya. Jadi, tidak harus didistribusikan, tetapi
di”redistribusi”. Artinya, diserasikan “sebarannya”, agar rakyat memperoleh
hak secara relatif merata dan adil.
(11) Tetapi jika kita terima dulu pemahaman yang salah kaprah tersebut di atas,
maka menurut kehendak semula (dan juga menurut hukum yang ada), tanah
“obyek landreform” itu, pada tahap pertama terdiri dari tiga macam, yaitu (a)
8
tanah kelebihan; (b) tanah guntai dan bekas tanah partikelir; dan (c) bekas
tanah swapraja yang diambil oleh pemerintah. (Cf. PP no.224/1961).
(12) Untuk mendapat gambaran yang lebih mendalam mengenai dinamika
masalah agraria sebelum Orde Baru, lihat antara lain, tesis Margo Lyon:
“Bases of Conflict in Rural Java” (Research Monograf Series, no.3, 1970,
University of California).
II. ISYU-ISYU AGRARIA SELAMA ORDE BARU
(1) Kebijakan politik-ekonomi pemerintahan Orde Baru bertolak belakang 180
derajat dari pemerintahan sebelumnya. Ciri pokok apa saja yang menandai
hal itu?
(a) Dari slogannya saja sudah bertolak belakang. Di masa pemerintahan
Bung Karno slogannya adalah: “Berdaulat dalam politik; Berdikari di
bidang ekonomi; Berkepribadian dalam kebudayaan !”.
Pada masa Orde Baru, slogannya adalah: “Politik no, ekonomi yes !”
Orang tidak sadar bahwa semboyan ini sendiri adalah politik ! Yaitu
politik untuk membunuh kesadaran politik rakyat. Hal ini pada
hakekatnya telah mengkhianati esensi dari gerakan pendidikan nasional
tahun 1908 yang notabene dijadikan simbol “Kebangkitan Nasional”
yang tiap tanggal 20 Mei diperingati.
(b) Ciri yang lebih konkrit adalah, di masa sebelumnya, Indonesia sangat
selektif di dalam mencari hutang L.N., sangat hemat dalam
pemanfaatan sumberdaya alam, amat selektif dalam hal penanaman
modal asing (bahkan pada prinsipnya menolak), dan menebalkan
semangat pembangunan watak, yaitu membangkitan mental jiwa
merdeka (Cf. G. Wiradi, 2000). Di masa Orde Baru, semua itu terbalik !
Indonesia mengambil kebijakan pintu terbuka, bahkan istilah saya
“rumah terbuka”.
(c) Dengan arah kebijakan rumah terbuka tersebut, maka pada 1967
lahirlah UU Pokok Kehutanan (UU no.5/1967); UU Pokok
9
Pertambangan; dan UU Penanaman Modal Asing. Ketiga UU inilah
sebenarnya yang menjadi sumber awal berbagai proses
“pembangunan” yang di belakang hari kemudian merebak menjadi
berbagai konflik agraria yang bentuknya dan manifestasinya sangat
beragam.
(2) Di masa sebelum Orde Baru, isyu utamanya adalah masalah pelaksanaan
UUPA-1960, khususnya lagi pelaksanaan “land reform”. Konflik yang terjadi
dapat dipandang sebagai konflik horizontal, yaitu antara yang pro dan yang
kontra land reform. Sedangkan selama Orde Baru, berbagai konflik agraria
di berbagai sektor dan di berbagai daerah itu, secara keseluruhan, sifatnya
berubah menjadi konflik vertikal, yaitu antara rakyat versus pemerintah, dan
antara rakyat versus perusahaan swasta, asing maupun domestik.
(3) Pada sisi hukum isyu agraria yang paling menyolok adalah terjadinya
tumpang-tindih perundang-undangan, yang berakibat terjadi konflik bukan
saja antara rakyat dan instansi pemerintah, atau antara rakyat dan
perusahaan swasta, tetapi juga antara instansi-instansi pemerintah sendiri,
antar departemen sektoral. Sumber utama yang menyebabkan hal ini
adalah:
(a) Untuk selama + 13 tahun UUPA 1960 di “peti-es”kan. Artinya, secara
resmi belum dicabut, tapi isinya tidak dilaksanakan sebagaimana
mestinya. Sementara itu, seperti telah disebutkan, pada tahun 1967,
lahir tiga Undang-Undang yang sama sekali tidak merujuk kepada
UUPA-1960.
(b) Ketika kemudian pada tahun 1978, UUPA-1960 itu dikukuhkan kembali,
maka “nasi sudah menjadi bubur”. Artinya, ketiga UU 1967 tersebut
sudah terlanjur berjalan selama lebih dari 10 tahun. Akibatnya, UUPA-
1960 itu justru disalahgunakan secara manipulatif.
Ketumpang-tindihan hukum ini juga masih berlangsung sampai sekarang.
(4) Isyu lain yang juga sangat mengemuka adalah merebaknya berbagai klaim
yang berkaitan dengan hukum adat. Merebaknya konflik agraria yang
berbungkus masalah adat ini sebenarnya merupakan akibat dari kebijakan
10
pemerintah Orde Baru yang dilaksanakan dengan cara memanipulasi
beberapa ketentuan dalam UUPA-1960, lalu menggusur rakyat secara
sewenang-wenang dengan dalih demi “pembangunan”. Ketika hampir
semua gugatan rakyat yang diperjuangkan lewat jalur hukum formal gagal,
dan pihak rakyat hampir selalu dikalahkan dalam sidang pengadilan, maka
mulai merebaklah secara keras isyu adat.
III. POSTA ORDE BARU
A. Sebelum adanya TAP-MPR no.IX/2001
(1) Ketika Presiden Soeharto sebagai pimpinan Orde Baru lengser, maka
meledaklah euphoria kebebasan, dan dengan penuh harap rakyat menantinanti
datangnya perubahan pemerintahan dan perubahan kebijakan dasar,
yang seolah-olah bisa dilakukan dalam sekejap. Banyak orang semula
menyangka bahwa lengsernya Suharto berarti tumbangnya Orde Baru.
Agaknya, sangkaan orang itu meleset. Kenyataannya, para pengguling
Suharto itu ternyata belum terorganisir, belum siap dengan konsep-konsep
alternatif yang mendasar. Struktur seluruh jajaran birokrasi Orde baru dan
mekanismenya sebagian besar masih sama; watak, pandangan, dan politik
ekonominya, sekalipun di sana sini ada perubahan, pada dasarnya masih
sama. Karena itu maka krisis yang mendahului (sekaligus menjadi
penyebab) jatuhnya Suharto, yang semula berupa krisis moneter, justru
berkembang menjadi multidimensi, menjadi krisis total. Krismon menjadi
kristal. Termasuk krisis kepemimpinan. Sekalipun sudah terjadi tiga kali
pergantian Presiden sesudah Suharto, namun kondisi masyarakat di
berbagai aspek masih carut-marut. Masa lima tahun terakhir ini pada
hakekatnya bukanlah “era reformasi”, melainkan sekedar masa transisi,
yang diharapkan akan menuju ke era pembaruan yang lebih baik
(Benarkah?).
(2) Walaupun dalam kondisi tersebut di atas, itu tak berarti sama sekali tidak
ada bibit-bibit perubahan. Paling tidak, ada beberapa hal yang bisa dicatat,
yang berkaitan dengan agraria. Pertama, di masa Presiden Habiebie, ada
11
kebijakan meninjau ulang agenda “land reform” dengan membentuk Panitia
yang diketuai oleh Prof. Dr. Muladi, SH. Kemudian lahir pula TAP-MPR
no.XVI/1999 yang menegaskan lagi hal itu. Kedua, di masa Presiden Gus
Dur, lahir UU no.22/1999 tentang Otonomi Daerah (Otoda). Ketiga, sesuai
dengan suasana kebebasan, lahirlah berbagai macam organisasi rakyat,
termasuk bermacam Sarikat Tani dan Serikat Nelayan (walaupun sebagian
sebenarnya sudah ada sejak masa Orde Baru). LSM – LSM yang
mengangkat isyu agraria pun bertambah jumlahnya.
(3) Lahirnya UU no.22/1999 (Otoda), sekalipun tujuannya baik, namun ternyata
tidak menyelesaikan masalah, malahan justru menambah rumit persoalan.
Otoda ditetapkan pada waktu yang tidak tepat, yaitu justru pada saat
memuncaknya krisis, sehingga dapat mengundang bahaya disintegrasi
bangsa. Di sisi lain, berebut wewenang antar instansi justru merebak,
khususnya wewenang mengenai pengelolaan masalah tanah. Ketegangan
hubungan antar instansi masih berlangsung sampai sekarang (Depdagri,
BPN, Bappenas, Departemen sektoral, Pemda). Konon, UU no.22/1999
memang akan direvisi. Salah satu isyu yang melahirkan ketegangan
hubungan antara pusat dan daerah itu adalah menyangkut masalah
sertifikasi tanah. Program sertifikasi tanah merupakan warisan Orde Baru,
yaitu suatu kebijakan yang didorong oleh kebijakan Bank Dunia yang latar
belakangnya ingin memacu bekerjanya “pasar tanah”, sehingga dapat
memfasilitasi modal asing. Inilah yang ditentang oleh banyak LSM.
(4) Gagasan Otoda itu sebenarnya bukan barang baru. Sebelum lahirnya Orde
Baru, otoda itu sudah ada, seperti telah disinggung di depan (Lihat butir I-9
di depan). Saat itu ada istilah Daerah Swatantra, yang juga secara eksplisit
disebut dalam UUPA-1960 (Pasal-2, ayat-4). Namun otoda di jaman itu
masih kental dilandasi oleh semangat negara kesatuan.
(5) Dalam situasi seperti tersebut di atas, isyu yang paling mencuat adalah
mengenai perlunya ada landasan hukum yang kuat, yang satu, yang
diharapkan dapat mengatasi ego-sektoral yang selama ini melahirkan
kesemrawutan hukum dan menimbulkan konflik. Atas desakan yang kuat
12
dari bawah yaitu dari sejumah LSM, organisasi tani, dan akademisi, maka
lahirlah TAP-MPR no.IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan
Sumberdaya Alam. Memang jelas bahwa isi TAP ini pada hakekatnya masih
bersifat ambigu. Namun itulah hasil maksimal yang bisa dicapai sebagai
produk kompromi dari suatu dinamika pertarungan politik saat itu.
B. Isyu aktual setelah adanya TAP-MPR no.IX/2001
(1) TAP-MPR no.IX/2001 pada intinya berisi dua “perintah”, atau dua mandat,
yaitu perintah kepada DPR agar mempersiapkan landasan hukum yang
komprehensif sehingga dapat dijadikan rujukan bagi kebijakan sektoral,
dalam melaksanakan agenda pembaruan agraria sesuai prinsip-prinsip yang
tertera dalam isi TAP tersebut; dan kedua, perintah kepada Presiden agar
melaksanakan isi TAP.
(2) Sekalipun TAP-MPR tersebut sudah ditetapkan tahun 2001, namun ternyata
lebih dari dua tahun lamanya, tidak ada reaksi spontan baik dari DPR
maupun dari Presiden. Barulah pada akhir 2003, Presiden mengeluarkan
Keppres no.34/2003 yang isinya memberikan mandat kepada BPN (Badan
Pertanahan Nasional) untuk melakukan “penyempurnaan” UU no.5/1960
(UUPA), dengan batas waktu sampai sebelum Agustus 2004. Maksudnya
agar pada saat sidang umum MPR pada bulan Agustus 2004 itu nanti,
pemerintah sudah siap dengan RUU-Agraria yang akan diajukan ke DPR.
(3) Dengan perkembangan tersebut, maka isyu pokok sekarang ini adalah:
(a) Sejauh mana BPN merumuskan “penyempurnaan” UU no.5/1960, dan
seluas apa BPN melakukan konsultasi publik mengenai draft RUU
penyempurnaan tersebut.
(b) Adanya pertarungan gagasan antara dua kelompok, yaitu kelompok
yang dengan berlindung pada Keppres 34/2003 ingin merombak total
UUPA-1960, dan kelompok yang berpandangan bahwa
“penyempurnaan” itu hanyalah suatu selected correction, sehingga
landasan filosofi, prinsip-prinsip, dan semangat populisme yang
terkandung dalam UUPA-1960 harus dipertahankan.
13
(c) Pro dan kontra program sertifikasi tanah, yang didorong oleh kebijakan
Bank Dunia yang ingin menciptakan “pasar tanah”.
IV. REFORM – BY – LEVERAGE DAN OTODA
(1) Istilah “Reform-By-Leverage” (RBL) ini diperkenalkan di Indonesia pertama
kali tahun 1994, oleh saya sendiri sewaktu MUNAS-KPA, mengutip istilah
yang dipakai oleh John Powelson dan Richard Stock (Powelson & Stock,
1987). Istilah ini dipakai untuk dikontraskan dengan “Reform-by-Grace”
(RBG). Memang, Reforma Agraria, per-definisi, adalah selalu merupakan
program dari atas, yaitu pemerintah. Namun, pengalaman sejarah berbagai
negara menunjukkan bahwa jika suatu saat suatu pemerintahan berhasil
melaksanakan “reform”, dan kemudian pemerintah tersebut digantikan oleh
pemerintah berikutnya, yang kebijakannya bertolak belakang, maka hasilhasil
positif yang pernah dicapai itu dijungkir-balikkan. Itu bisa terjadi karena
organisasi rakyat yang ada belum kuat. Jika organisasi rakyat kuat, biar pun
pemerintahnya berganti-ganti, hasil positif sebelumnya itu tak mudah
dibalikkan. Jadi, apa yang dimaksud dengan RBL adalah “pembaruan yang
didongkrak dari bawah, oleh rakyat”. Namun tetap, kemauan politik dari atas
tetap diperlukan. Jika kemauan politik itu tak kunjung lahir maka “dongkrak”
dari bawah diperlukan. Agar mampu menjadi dongkrak, maka organisasi
rakyat itu perlu menjadi kuat dulu. Sedangkan yang dimaksud dengan RBG
adalah suatu pembaruan yang semata-mata tergantung dari
“kedermawanan” (by-grace) pemerintah. Ketika suatu pemerintah yang
populis, yang pro rakyat, yang “dermawan”, diganti oleh pemerintah baru
yang “dengki” dan serakah, maka jika organisasi rakyat tak kuat, rakyat
menjadi korban. Karena itu langkah pertama untuk mewujudkan RBL adalah
memperkuat, memberdayakan organisasi rakyat. Singkatnya, RBL itu
bukanlah model “aksi sepihak” seperti tahun-tahun 1960-an, melainkan
sekedar mendesak agar pemerintah benar-benar berkehendak
melaksanakan agenda pembaruan, sekaligus membentengi agar hasil-hasil
yang dicapai itu tidak mudah dilenyapkan lagi.
14
(2) Uraian tersebut di atas diperlukan karena sekarang ini istilah RBL agaknya
mulai diadopsi dimana-mana, tetapi dengan bermacam tafsiran pengertian
yang berbeda-beda.
(3) Khususnya dalam konteks otoda, RBL sangat relevan. Artinya, masyarakat
setempat sebenarnya berhak melakukan pembaruan, yang disesuaikan
dengan kondisi sosial-budaya, sosial politik, dan kondisi ekonomi dan
lingkungannya masing-masing. Namun tetap, “payung” nasional tetap
diperlukan. Tanpa pemahaman ini, Otoda justru mengandung bahaya
disintegrasi bangsa dan dapat mengancam kedaulatan negara. Organisasi
rakyat (tani) yang kuat, adalah organisasi yang anggota-anggotanya sadar
akan posisi ini.
(4) Dalam hubungannya dengan itu semua, menurut saya, tipologi klasik berupa
dikotomi “Jawa vs. Luar Jawa” kurang relevan lagi. Karena pertama, daerahdaerah
“Luar Jawa” itu sendiri sangat beragam. Kedua, dengan adanya
kemajuan berbagai teknologi, maka kondisi-kondisi yang dahulu memang
memberikan ciri yang menandai kontras antara Jawa dan Luar Jawa,
sekarang sudah makin kabur. Barangkali tinggal dua aspek saja yang
secara tegas membedakannya, yaitu (a) kepadatan penduduk; (b) kondisi
alam yang secara alami sudah “given”. Untuk memahami mengapa sampai
sekarang orang masih saja terpaku kepada “Jawa – Luar Jawa”, kita perlu
mempelajari sejarah seperti yang sudah saya peringatkan di depan. (Yang
tak mungkin untuk diuraikan panjang lebar dalam tulisan ini).
V. PENUTUP
Demikianlah, semua uraian tersebut di atas itu barulah gambaran
sepotong-sepotong, namun dari potongan-potongan itu diharapkan para
mahasiswa dapat memperdalam dan memperluas pemahaman melalui berbagai
bacaan dan penelitian. Sudah seharusnya, dan sudah saatnya, para intelektual
IPB menaruh perhatian pada masalah agraria, karena masalah agraria adalah
masalah penghidupan rakyat, dan masalah kedaulatan bangsa, bahkan
menyangkut hak-hak asasi manusia.
15
Sebagai salah satu turunan atau jabaran dari Deklarasi Universal Hak-
Hak Asasi Manusia (1948), maka pada tahun 1996 telah dikukuhkan suatu
perjanjian internasional mengenai “Hak-Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya”
(HESB). Pasal-11 ayat-2 dari HESB ini mengisyaratkan bahwa suatu negara
yang mengabaikan masalah Reforma Agraria, dianggap telah melakukan
pelanggaran HAM (Lihat juga, G. Wiradi, 2001).
Demikianlah yang bisa saya sampaikan pada kesempatan kali ini.
Walaupun hanya potongan-potongan, mudah-mudahan tulisan ini ada juga
gunanya.
BAHAN DAN ACUAN
Anonim. “Agrarian Reform: Human Rights Obligation”. Makalah dari FIAN dalam
pertemuan Internasional diselenggarakan oleh La Via Campesina dan
FIAN, di San Pedro Sula, Honduras, Juli 2000.
Breman, Jan C. and Gunawan Wiradi (2002). Good Times and Bad Times in
Rural Java. Leiden, KITLY Press.
Christodoulou (1990). The Unpromised Land. Agrarian Reform and Conflict
Worldwide. London and New Jersey. Zed Books, Ltd.
Gunawan Wiradi (2000): Reforma Agraria: Perjalanan Yang Belum Berakhir.
Insist Press. Yogyakarta.
Gunawan Wiradi (2001): “Reforma Agraria. Tuntutan Bagi Pemenuhan Hak-Hak
Asasi Manusia”. Makalah dalam Konperensi Nasional Pembaruan Agraria,
diselenggarakan oleh KOMNAS HAM, 17 – 20 April, 2001.
Lyon, Margo L. (1970): Bases of Conflict in Rural Java. Research Monograph
Series, no.3, 1970. California. University of California.
Powelson, J. and Richard Stock (1987): The Peasants Betrayed. Oelgeshlager.
Gunn and Hain Publishers, Inc.
Selo Soemardjan (1962): “Land Reform in Indonesia”, dalam Asian Survey I,
no.12, 1962. Halaman 23-30.
Soetoyo, M. (1961): Undang-Undang Pokok Agraria Dan Landreform. Diterbitkan
oleh Staf Penguasa Perang Tertinggi. Untuk Dinas. Jakarta, 1961.
Tauchid, Moch. (1952): Masalah Agraria. Djakarta. Penerbit Tjakrawala.
D:\data\data\GWR\MASALAH AGRARIA-11-05-04
0 komentar:
Poskan Komentar